环境保护署

图表

选择渐少，成本渐高

14.

1989年，政府作出一项关键性的决定，宣布停用位于葵涌、坚尼地城和荔枝角的市区焚化设施和13个小型堆填区组成的过时废物管理系统。目前，我们的都市固体废物管理系统主要依靠3个位于新界偏远地点的先进大型策略性堆填区、废物转运站网络，以及政府与私人机构提供的收集服务。一般人普遍认为堆填区仅是填埋固体废物的场地，但事实上这些堆填区却是集科学设计与精密工程技术的废物管理设施。

15.

香港3个策略性堆填区分别为：

	稔湾新界西堆填区；
	将军澳新界东南堆填区；及
	打鼓岭新界东北堆填区。

这3个策略性堆填区分别于1993年、1994年及1995年投入服务，原有的旧堆填区及焚化炉已于1997年前分阶段停用。

16.

香港产生的废物已远超预期数量。政府制订3个堆填区策略时，估计本港每日弃置于堆填区的废物量¹会由1989年的12,500公吨增至1997年的14,000公吨，并在2001年前递增至16,700公吨。然而在1997年，这3个策略性堆填区已需每日处理16,000公吨废物。假如情况持续，堆填区将于2015年前饱和，而非原本预期的2020年。

¹包括都市固体废物、建筑废物及部分特殊废物(如污水淤泥)。

堆填区填满的速度较预期快，人们却视而不见

堆填区是经科学设计的工程设施

17.

我们的堆填区共占用270公顷土地，建造费用高达60亿元，单是2004年营运费便达到4.32亿元。政府另外在废物收集及转运服务的每年开支分别为4.35亿元及3.55亿元。鉴于建造现代化堆填区需时，倘若我们不减慢废物增长的速度，我们必须在未来数年另觅约400公顷的土地，以建造多个新堆填区来容纳香港由现在直至2030年所产生的废物。这片土地的面积略小于香港国际机场三分之一，大小足以容纳和安置香港未来十年新增的一半人口。

18.

市民并不掌握管理都市固体废物的整体费用。香港废物每年的处理及弃置费用虽然不可确切计算，但仍可依据可靠的数据作出合理评估。然而，所得数字仍然远低于市民就有关服务实际付出的代价。例如，这些估计数字并未包含修复堆填区的机会成本及有关的维修费用，此外亦并不包括：

	将都市固体废物由个别住宅单位运往废物收集站的费用；
	工商企业自行缴付的废物清理费用；
	约1,000个公共和私营废物收集站的资本开支和土地价值；及
	共7个位于市区、沙田、元朗及北大屿山而各占超过1公顷土地的废物转运站，以及数个离岛小型废物转运站的土地价值。

19.

更重要的是绝大部份都市固体废物处理费并非由废物生产者承担，原因是：

	私人业主、租户和居屋居民一般只会留意大厦管理费所包含的废物收集费用(估计每月每户约20至50元)，但这笔费用只是处理都市固体废物的首项开支。
	工商业团体只需支付清理他们所产生都市固体废物的费用。虽然有少数私营废物收集商使用废物转运站，但其缴付的费用只占废物转运站经常性开支的2%。随后的大部份处理及弃置费用都由公帑支付，而将废物直接运往堆填区的人更毋须缴付任何堆填区弃置费用。

20.

大部份都市固体废物处置费用都是由公帑支付，对大多数废物生产者来说弃置废物所费无几，或甚至完全免费。由于大家毋须直接为自己弃置于堆填区的废物付款，因此没有任何经济诱因令大家回收或再造废物，和减少物料耗量。

21.

香港的免费废物管理服务，不仅令市民无意减少废物，更令处置费用不断增加。因为都市固体废物生产者毋须支付废物处置费用，而回收业的发展亦受到阻碍。与此同时，有关的隐藏费用均从政府税收承担，亦令市民难以知道都市固体废物收集及管理服务的营运方式是否符合成本效益。

22.

眼前的事实是我们必须减少产生废物。在坚定的政策指引下，市民大众同心协力，才能成功减少废物量，这正正是本「政策大纲」的目的。

我们的废物来自何方？

23.

为使读者透彻理解本大纲，我们需先说明何谓都市固体废物和它的来源。都市固体废物有三大来源：

	家居－包括住户及各类院舍。由住宅大厦、公共垃圾桶、街道、本港海域及郊野公园收集的废物亦列入家居废物。
	商业－包括商店、食肆、酒店、办公室及私人屋苑街市。这些废物大部份由私营废物收集商负责收集。商业废物有时会与家居废物混和，由政府以公共服务形式收集。
	工业－涵盖所有工业活动产生的废物，但不包括建筑及化工活动产生的废物。工业废物一般由私人承办商收集，部份公司会将废物直接运往堆填区弃置。

24.

在2004年，香港每日制造15,480公吨都市固体废物，相等于每人产生2.25公斤都市固体废物，这些废物部份会回收及循环再造，余下的便要妥善弃置。下述细项分类显示2004年香港的都市固体废物成份：

25.	纸张和塑胶占了家居废物极大比例，这反映香港人的生活模式首要讲求方便，结果却忽略了这些物料对环境所造成的影响。
26.	另一个值得注意的要点是接近四分之一的都市固体废物属可腐烂物质，主要是厨余，这些可生物降解废物如不妥善处理，会对公众健康构成严重的威胁。此外，这类废物在堆填区分解时会排放大量沼气，这种气体是温室效应的既知成因之一。
27.	都市固体废物是棘手及迫切的问题。本港人口过去9年每年平均增长率只有0.9%，但同期都市固体废物却每年平均以3%的速度增加。由此可见，每位香港市民制造的废物按年递增，并导致我们匮乏珍贵的土地资源承受极沉重的压力，更令我们枉花金钱去处理大量废物。下图显示这个令人忧虑的发展趋势。


	我们的废物线由1996年至2004年的升幅

当局采取了什么行动？

28.

市民逐渐意识到减少废物会为社会、环境和经济带来效益。减少产生废物有助减轻我们对堆填区的依赖，让我们毋须将宝贵的土地资源用于处理废物。更重要的是，减少废物可减轻公帑的负担，让政府可重新分配资源，解决香港其他迫切的需要，例如医疗和教育等。此外，减少都市固体废物对香港的可持续发展亦有莫大裨益。

29.

以上的重点大部份已载于《减少废物纲要计划》。《减少废物纲要计划》仔细评估各项政策的发展及创新技术，集中研究三大范畴：防止废物产生计划、体制安排和缩减废物体积计划，作为政府管理废物的基石。

	防止废物产生计划－旨在源头减少废物产生数量，增加废物的再用、回收或循环再造量。而家居废物在这方面具有最大的改善空间，这亦是计划的重点范畴；
	体制安排－设立机构性架构，监管减废及立法措施，让公众参与某些强制性减废措施；及
	缩减废物体积计划－旨在减低需要弃置的废物体积，从而延长3个堆填区的使用寿命和减少未来用于弃置废物的新土地。

30.

我们已在数个范畴取得不俗的进展。我们深明要解决这些问题必须有高层次的参与，因此环境谘询委员会作为香港环境事务的最高谘询机构，辖下成立了废物小组委员会，就都市固体废物的各项政策措施提供意见。至于政府内部，环境运输及工务局辖下的环境科现已与环境保护署合并，以结合局方与署方的资源，形成更具成效的机构性安排，以更大的力量和决心处理都市固体废物问题(以及其他环境事务)，并全力监管各项减废计划。

融入社区鼓励公众参与减废活动

31.

香港目前的都市固体废物回收率已达40%，但仍有改善的空间。政府和市民已展开以下不同层面的行动计划：

政府联同环境保护运动委员会(环保会)²在社会各阶层推行多项环保计划，致力改变市民的习惯，特别是关乎都市固体废物源头分类及回收。香港早于1990年代初已推行多项外展计划，当时市民的环保意识仍低，也没有大型的回收活动。经过十年的努力，情况已大为改善：大部份社会界别已积极参与废物回收，不少更自行推展环保活动。

政府一直致力研究不同的废物回收系统，希望找出最具成本效益的模式。现时全港共有28,000个废物分类三色桶，分别放置于9,300个地点(包括公园、运动场所、康乐及文化设施、政府建筑物、医院、诊所、公共/私人屋苑、学校、废物收集站及路旁)。从1998年至今，分类回收计划合共回收了663,000公吨都市固体废物。

在2004年8月，东区13个屋苑推行家居废物源头分类的试验计划，为期12个月。试验计划旨在鼓励和协助物业管理公司，为各幢大厦每个楼层提供废物分类设施，方便居民在源头将都市固体废物分类。计划并将可回收的废物种类扩展至各类塑胶、金属、纸张、衣服及电器产品。鉴于试验计划成效理想，计划于2005年1月正式在全港推行，鼓励家居废物源头分类。

政府一直致力推广市民使用环保袋，藉此减少即弃购物袋的消耗量。多个大型零售连锁店现已推行多项计划，鼓励市民弃用胶袋而改用环保袋。此外，全港家居废物源头分类计划的推行亦鼓励市民从源头将胶袋分类循环再造。

商界与环保团体及政府通力合作，携手举办香港首个鼓励生产者负责的充电池回收及循环再造活动。由商界提供回收及循环再造的设施，让市民可将废弃充电池交回全港各商店、屋苑、政府建筑物、学校及其他公共场所内的千多个回收点。

「环保包装月饼」等计划亦成功提高市民的环保意识，使大家注重精简包装。

推行多项试验计划，收集弃置车胎、旧电器及电子设备(包括电脑)。

为协助回收业，政府拨出29幅短期租约土地，为业界提供租金相宜的土地资源，全力支持回收业发展。

大部份1995年后建成的公共及部份私人屋苑，每个楼层已设有可放置分类回收桶的垃圾房。从2000年起，根据最新的规划法则，每幢楼宇的地下垃圾储存及物料回收房必须有足够空间进行废物分类。政府目前仍未立法规定楼宇每层均需设置垃圾储存或物料回收房，但为鼓励发展商循这方面发展，每层的垃圾储存及物料回收房均可豁免计入总楼面面积。

(a) 向下一代灌输环保教育；
(b) 从小养成循环再造的习惯；
(c) 收集充电池循环再造；及
(d) 将旧电器分类以便再用

政府于2005年开征建筑废物处置费，正式实践「污染者自付」原则，这项政策可说是减少废物的重要里程碑。

广邀本地及国际废物管理业界，就香港发展大型废物管理设施提交意向书。

²环境保护运动委员会(环保会)自1990年成立以来，一直致力推动公众的环保意识，鼓励市民协力共建更美好的环境。环保会成立至今，已为社会各界策划及组织多项环保盛事及活动。

32.

香港需要更有连贯性的废物处理方案。通过以上种种措施，我们已成功把都市固体废物回收率提升至百分之四十。为实现未来的减废指标，我们现在必须制定一套更连贯的方案，完善解决都市固体废物问题。香港社会必须群策群力，透过可持续发展的方式管理废物。我们现在必须为我们的未来作出投资。

	政府的行动：都市固体废物管理策略
33.	废物问题既严峻又急切，政府必须肩负领导责任，引领公众找寻解决方案。政府于2005年5月发表的《香港首个可持续发展策略》，适时而直接地回应可持续发展委员会报告中表达的意见。从政府回应的速度可见，当局深明普罗大众对各范畴的急切关注。
34.	政府就固体废物管理拟定了多项明确而可被社会接受的目标：

策略目标1

社会整体必须协力避免产生废物，并采取各种措施将丢弃的物料分类、回收及再用，以及循环再造不可再用的物料，从而减少需要作最终弃置的废物量。

策略目标2

应用「用者自付」原则，以减少须弃置的废物数量。

策略目标3

采纳先进技术和措施以处理需要最终弃置的废物，以及创造新的商机。

表2 政府就都市固体废物订立的策略目标

35.	为了实现这些策略目标，政府承诺臻达下列指标：

指标1

以2003年的水平为基数，每年减少本港产生的都市固体废物量1%，直到2014年。

指标2

在2009年和2014年或之前，把都市固体废物回收率分别提高至45%和50%。

指标3

在2014年或之前，把弃置于堆填区的都市固体废物总量减少至25%以下。

表3 都市固体废物管理的10年指标

	摘要
36.	全体市民必须同心协力，克服香港面对的种种挑战，而落实执行都市固体废物管理的长远可持续发展方案，更须要全民参与。
37.	现有堆填区空间将于未来6至10年内饱和是其中一个极待解决的问题。由于香港以往没有先例，要求产生废物者付费，市民早已将免费的废物收集、转运与堆填服务视为理所当然，因而带来另一个迫在眉睫的挑战：我们需要改变过往惯于丢弃过时或多余物品的消耗型生活模式，仔细思考如何避免制造「不必要」的废物。我们必须承担责任，同心协力避免和减少都市固体废物，以及将物料再用及循环再造，与此同时支持香港有效地处理废物。现在，政府已在这方面作出承担，但是要取得成效，市民大众克尽责任实在至为重要。
38.	市民必须首先确认问题的存在，并接纳解决问题的方案，政府方可引领市民解决问题。在都市固体废物管理方面，市民必须清楚了解废物管理服务的真正代价，并且接受「污染者自付」的原则。